Le droit au logement opposable (DALO), c’était un must de l’héroïsme gouvernemental. Une idée géniale bien de chez nous, mise en œuvre avec audace et générosité. Joli film, mais la réalité est bien différente. C’est sous la contrainte du Conseil constitutionnel et de ses engagements internationaux que la France s’est résignée à voter le DALO, mais... ni la loi, ni le décret d’application ne respectent les principes qui obligent le gouvernement. Une délibération de la HALDE, n° 2009-385 du 30 novembre 2009, permet de faire le point. Et ce n’est pas joli joli. L’occasion aussi de faire un petit exercice de contrôle de légalité : le décret doit respecter la loi, qui doit respecter les engagements internationaux et la constitution. Musique légale, maestro !

La loi DALO

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, qui institue un droit au logement opposable, est devenue l’article L. 300-1 du Code de la Construction et de l’Habitat :

« Le droit à un logement décent et indépendant est garanti par l'Etat à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'État, n'est pas en mesure d'y accéder par ses propres moyens ou de s'y maintenir.

« Ce droit s'exerce par un recours amiable puis, le cas échéant, par un recours contentieux ».

« Résident sur le territoire et de façon régulière ». Pas de problème, c’est clair. Mais nos braves gouvernants, victimes d’une crise d’identitérïte aiguë et chronique, donc difficile à soigner, ne pouvaient se résoudre à appliquer la loi, bien que ce soit leur devoir le plus absolu.

D’où ce décret n° 2008-908 du 8 septembre 2008. Pour remplir la condition légale, les étrangers non européens qui n’ont pas la carte de résident doivent justifier « d'au moins deux années de résidence ininterrompue en France sous couvert de l'un ou l'autre des titres de séjour suivants, renouvelé au moins deux fois : séjour scientifique, profession artistique et culturelle, travailleur saisonnier, ou vie privée et familiale ». Donc résident de façon régulière, ce que demandait la loi, ne suffit pas. Comme il l’avait pour le logement des handicapés, le gouvernement vide la contenu de la loi par un décret.

Vient le deuxième problème : les logements ne sont pas là, et la phase amiable de recours s’éternise, remettant en cause le principe même de la loi, car la mesure d’application est inefficace.

Un groupe d’associations saisit la HALDE, qui transmet à notre brave gouvernement. Ministère du Logement et de la Ville : pas de réponse ; Secrétaire d’Etat chargé du logement et de l’urbanisme : pas de réponse. Pas très correct, mais assez significatif. On peut dire que ce silence anticipe la réponse qu’allait donner la HALDE, car l’analyse en droit ne laisse guère de doute.

Le Conseil constitutionnel

Il faut repartir de la base. Les histoires du droit au logement opposable, ça n’est pas une initiative splendide du législateur, mais le législateur contraint de mettre en œuvre deux décisions du Conseil constitutionnel.

Le signe du départ a été une décision du Conseil constitutionnel de 1995 (N° 94-359 DC du 19 janvier 1995), par laquelle a érigé en objectif à valeur constitutionnelle le droit de disposer d’un logement décent, sans limiter portée à l’égard de l’étranger en situation régulière.

Dans le cadre ainsi posé, s’insère les principes posés par une décision antérieure traitant du droit des étrangers (N° 93-325 DC du 13 août 1993). Pour le Conseil, « si le législateur peut prendre à l'égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République », parmi lesquels figure donc le droit à un logement décent, et le Conseil de préciser « qu'ils doivent bénéficier de l'exercice de recours assurant la garantie de ces droits et libertés ».

La HALDE doit ainsi se prononcer, sur la validité de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, et du décret n° 2008-908 du 8 septembre 2008, en confrontant cette mesure réglementaires à la rigueur du principe d’égalité tel qu’il est régi par les textes nationaux et internationaux. Revue de détail de ce qui fait notre légalité : un genre nouveau de défilé du 14 juillet. C’est au regard des textes du Conseil de l’Europe et de l’ONU que Identific Park se prend une raclée.

Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

Ca, c’est le volet ONU. Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) de 1966, est applicable depuis 1976. Son article 11 prévoit que « les Etats parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris  un logement suffisant, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence. Les Etats parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit ». L’article 2-2 prohibe toute forme de discrimination.

Les articles du Pacte sont d’effet direct, sauf si le traité prévoit de mesures d’adoption par les Etats, ce qui est le cas de  l’article 11. Mais, plus de trente ans sans prendre les mesures d’application, c’est se fiche du monde, et la Cour de cassation dans un arrêt du 16 décembre 2008 a reconnu un effet direct à l’article 6 du Pacte relatif au droit au travail, du fait de la carence de l’Etat à prendre les mesures d’application. La HALDE estime donc l’article 11 est directement applicable pour la même raison.

La HALDE a déjà d’ailleurs, et par un même raisonnement, visé l’article 12 du Pacte, qui traite du droit à la santé, pour déclarer discriminatoire le refus de soins opposés par des médecins aux bénéficiaires de la Couverture maladie universelle (Délibération n° 2006-232 du 6 novembre 2006) ou de l’Aide médicale d’Etat (Délibération n° 2007-40 du 5 mars 2007).

La Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe

Késako la Charte sociale européenne ? Un texte adopté dans le cadre du Conseil de l’Europe, ratifié par la France, qui n’a pas d’effet direct, mais qui oblige l’Etat à s’y conformer. On retrouve l’effet indirect des traités.

Alors, que dit le texte ?

L’article 31 de la Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe relatif au droit au logement prévoit qu’« en vue d'assurer l'exercice effectif du droit au logement, les Parties s'engagent à prendre des mesures destinées à favoriser l'accès au logement d'un niveau suffisant, à prévenir et à réduire l'état de sans-abri en vue de son élimination progressive, et à rendre le coût du logement accessible aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes ». Nobles ambitions.

L’article E traite de la non-discrimination : « La jouissance des droits reconnus dans la présente Charte doit être assurée sans distinction aucune fondée notamment sur l'ascendance nationale ou l'origine sociale, la santé, l'appartenance à une minorité nationale, la naissance ou toute autre situation. »

Ce texte a été analysé par le Comité européen des droits sociaux, l’organe de mise en œuvre, qui dans sa décision du 5décembre 2007 (N° 39-2006, Feantsa c. France ) a adopté la position suivante : « Les droits énoncés dans la Charte, y compris le droit à un logement d’un niveau suffisant, doivent être garantis sans discrimination d’aucune sorte. S’agissant du logement social, les Etats doivent s’assurer que les immigrés bénéficient d’un accès à des conditions non moins favorables que les nationaux ».

Pour la HALDE, pas de doute : la condition de résidence préalable, qui bien que régulière, doit être renouvelée deux ans, caractérise un accès moins favorable et discriminatoire à la procédure d’examen des demandes de DALO émanant de ressortissants non communautaires.

Droit à une vie familiale normale (Art. 8 et 14 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme)

Au vu des éléments apportés par les associations, la HALDE estime que la mise en œuvre individuelle du dispositif DALO aboutit concrètement à refuser l’accès  la procédure à un ressortissant non communautaire en situation d’urgence, notamment du fait de son handicap, la procédure ne donnant pas accès automatiquement à un logement mais à l’examen de la demande par la commission amiable du DALO, avec un contentieux à la Saint-Glinglin.

Et la HALDE poursuit : « Une telle exclusion est susceptible de constituer une atteinte discriminatoire au droit de chacun au respect d’une vie familiale normale au sens des articles 8 et 14 de la Convention européenne des droits de l’Homme ».

Invention de la HALDE ? Rien du tout : la jurisprudence européenne est faite. La Cour européenne des droits de l’Homme a estimé, sur le fondement du droit à une vie familiale normale, que les Etats avaient l’obligation de prendre des mesures appropriées en faveur des personnes handicapées (CEDH 24 février 1998 Botta c/ Italie).

La Cour a précisé que « l’article 8 de la Convention ne saurait s’appliquer en règle générale et chaque fois que la vie quotidienne de la requérante est en cause, mais seulement dans les cas exceptionnels où un manque d’accès aux établissements publics et ouverts au public empêcherait la requérante de mener sa vie de façon telle que le droit à son développement personnel et son droit d’établir et d’entretenir des rapports avec d’autres êtres humains et le monde extérieur soient mis en cause » (CEDH 14 mai 2002 Zehnalova et Zehnal c/ République tchèque).

La HALDE tire les enseignements de cette jurisprudence,  déclarant que l’absence d’accès à un logement social d’une personne handicapée d’origine étrangère, que la situation caractérisait une discrimination prohibée au sens des articles 8 et 14 de la CEDH (Délibération n° 2007- 162 du 18 juin 2007).

En effet, ne racontons pas d’histoire :  le DALO vise justement les situations les plus graves dans lesquelles l’intervention de l’Etat est nécessaire pour garantir le droit à un logement décent, du fait que la personne est dépourvue de logement, menacée d'expulsion sans relogement, hébergée ou logée dans un dispositif précaire ou dans des locaux manifestement sur occupés, insalubres ou dangereux, etc.

Et la HALDE poursuite : « Il s’agit donc bien de cas exceptionnels au sens de la jurisprudence, dans lesquels le risque d’une atteinte au droit à son développement personnel et d’établir et d’entretenir des rapports sociaux se trouve de fait fortement renforcé ».

En conséquence, le dispositif litigieux, qui ignore les situations d’urgence et les demandes prioritaires, est porteur d’un risque très élevé d’atteinte discriminatoire au droit à une vie familiale normale au sens des articles 8 et 14 de la CEDH.

La HALDE revoie la balle au gouvernement

Au regard de l’ensemble des dispositions précitées, la condition d’une résidence préalable de 2 ans au moins pour pouvoir soumettre un dossier à la commission chargée de la procédure DALO, condition de résidence préalable imposée aux seuls ressortissants non communautaires, apparaît comme un traitement défavorable fondé sur la nationalité qui n’apparaît pas justifié et proportionné à l’objectif poursuivi par la loi DALO qui est de garantir le droit à un logement décent pour les personnes les plus démunies.

La HALDE recommande au Secrétaire d’Etat chargé du logement et de l’urbanisme l’abrogation de cette restriction, et demande à être informé dans un délai de 4 mois des suites données à sa recommandation.

On attend, mais il n’y a pas de doute que le gouvernement mettra un point d’honneur à faire respecter la loi qu’il a fait voter.